2025年3月11日，北大“法學(xué)階梯”專題課程第四講在北京大學(xué)法學(xué)院凱原樓B103教室舉行。本次課程由章永樂老師主講，主題為“法律與公共政策：視野、路徑與案例”，課程中，章永樂老師圍繞法律與公共政策方向，從多個維度展開了深入講解，內(nèi)容涵蓋該方向的設(shè)立背景、研究內(nèi)容、實際案例分析，以及中國治理體系相關(guān)知識，為同學(xué)們呈現(xiàn)了法律與公共政策方向豐富且具有深度的學(xué)習(xí)框架。
一、法律與公共政策方向的設(shè)立背景
在課程的開始，章老師提到，當(dāng)下法學(xué)院畢業(yè)生的就業(yè)形勢發(fā)生了顯著變化。章老師回顧了自己1998-2002年就讀北大本科時法學(xué)院的就業(yè)情況。與當(dāng)時相比，如今有更多同學(xué)畢業(yè)時會選擇參加公務(wù)員考試或選調(diào)，還有一些則會選擇進(jìn)入事業(yè)單位或國企。
在此背景下，法學(xué)院培養(yǎng)的法治人才如何更好地對接公共服務(wù)的要求，成為擺在面前的現(xiàn)實問題，這也正是設(shè)立法律與公共政策方向的重要原因。有感于實踐需要，強(qiáng)世功老師（現(xiàn)任中央民族大學(xué)校長）創(chuàng)設(shè)“法律與公共政策”方向，于2009年在法學(xué)院首次招生。截至2025年3月，該方向畢業(yè)人數(shù)為163人，其中選調(diào)與考公的學(xué)生有42人，讀博的有22人，積累了一些重要的人才培養(yǎng)經(jīng)驗。
二、法律與公共政策方向的研究內(nèi)容與意義
在談到法律與公共政策方向能為同學(xué)們提供何種智識時，章老師表示，一方面，該方向能為那些希望從事公共服務(wù)的同學(xué)做好必要的知識準(zhǔn)備，除了能幫助他們了解中國體制的基本特征，還能有效地訓(xùn)練領(lǐng)導(dǎo)力和一些工作技能。
以公文寫作為例，章老師指出，中國的“文治”傳統(tǒng)很大程度上通過“文件”來體現(xiàn)，一份政策文件的形成，往往需要各部門進(jìn)行磋商、磨合，最后“上會”通過，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，又可能在下級單位產(chǎn)生更多執(zhí)行性的文件。因此，熟悉公文的寫作與流轉(zhuǎn)對公共事務(wù)的管理有著極為重要的意義。
另一方面，對于那些有志于學(xué)的同學(xué)們，法律與公共政策方向有助于深入理解中國法治與全球各國法治，從而獲得更廣闊的視野。章老師表示，研究法律在現(xiàn)實世界中的運作，不僅要了解法院如何判案，還要理解行政機(jī)關(guān)如何制定行政規(guī)則和執(zhí)法。
現(xiàn)實世界運行的規(guī)則中，大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，而行政機(jī)關(guān)在公共政策過程中，出于界定責(zé)任的目的，必須考慮合規(guī)性。從公共政策切入，對比中國與其他國家的法治體系，能讓同學(xué)們更全面地認(rèn)識不同法治體系的特點，從而加深對中國法治的理解。
三、法律與公共政策的銜接
之后，章老師詳細(xì)展開了法律與公共政策之間的關(guān)聯(lián)。
他首先介紹了公共政策的定義和實質(zhì)。政策分析是對公共政策的研究，主要考察議程設(shè)置、政策制定、政策實施、政策評估、政策修改直到政策終止的過程，調(diào)查公共政策制定的原因（從社會經(jīng)濟(jì)層面的利益群體和制度結(jié)構(gòu)本身的約束等方面進(jìn)行分析），以及探究政策制定和實施后對社會和個人產(chǎn)生的影響。
在這個過程中，法律與公共政策相互作用：公共政策過程參與者的預(yù)期受到法律的約束和塑造，行政機(jī)關(guān)也需要借助法律工具實現(xiàn)決策的目的，界定責(zé)任，同時也會考慮法律帶來的其他影響，有些時候甚至?xí)紤]規(guī)避法律。
因此，公共政策的生命周期與法律之間存在一種“互嵌”關(guān)系，甚至司法活動也是公共政策的重要領(lǐng)域，一些重要的公共政策，是通過司法來實現(xiàn)的。要理解活生生的法治實踐，就必須對具體的公共政策進(jìn)行考察與思考。
四、特朗普政府機(jī)構(gòu)與人事“新政”的案例剖析
在呈現(xiàn)了法律與公共政策關(guān)系的宏觀圖景后，章老師以特朗普開啟第二個任期后對美國聯(lián)邦政府的結(jié)構(gòu)與人事“新政”為例，詳細(xì)闡述了公共政策與法律的交互過程與潛在張力。
在2024年1月就任總統(tǒng)后，特朗普通過行政命令將奧巴馬時期的數(shù)字服務(wù)辦公室改造成為“美國政府效率部服務(wù)臨時組織”，以推進(jìn)聯(lián)邦政府的減員增效與財政支出的削減。該部門沒有直接的人事管理權(quán)，但深度介入聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與人事改革，也引發(fā)了巨大的爭議。
章老師首先展示了對這一政策過程的價值觀分析和利益群體分析，指出這場改革中存在著政治黨派、聯(lián)邦政府、州政府與地方政府、被裁員工、私營企業(yè)等多個利益相關(guān)方，在此基礎(chǔ)上存在MAGA價值觀與DEI (Diversity,Equity,Inclusion) 、節(jié)省美國支出與維持美國全球影響力、政府職能縮減與更好保障社會公共服務(wù)、效率優(yōu)先與公平和程序正義優(yōu)先等不同層面的價值沖突。
這些復(fù)雜的價值與利益的沖突最終在法律層面集中爆發(fā)。章老師分析了特朗普與馬斯克對美國聯(lián)邦政府的人事“新政”所牽涉的多個法律爭議，涉及到美國憲法、《1978年公務(wù)員改革法案》《聯(lián)邦道德法》《聯(lián)邦公務(wù)員法》《1981年職業(yè)安全與健康法案》《隱私法案》等法律。但特朗普政府依然在大力推進(jìn)人事“新政”，說明“合法律性”（legality）僅僅是其公共政策決策中的眾多考慮因素之一。
五、法律、公共政策與治理體系
在以上討論的基礎(chǔ)上，章老師分析了弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）對特朗普政府大規(guī)模裁員舉措的批評，并與同學(xué)們現(xiàn)場討論了政府組織與私營企業(yè)的區(qū)別，由此過渡到對官僚制/科層制的討論。
結(jié)合馬克斯·韋伯的論述，章老師初步介紹了官僚制的“理想型”：以專業(yè)訓(xùn)練為基礎(chǔ)，官僚制有嚴(yán)格的勞動分工，業(yè)務(wù)執(zhí)行遵循一般規(guī)則，具有明確的權(quán)限和責(zé)任劃分，實行等級制，嚴(yán)格區(qū)分行政財產(chǎn)與個人財產(chǎn)。在追溯近代歐洲官僚制度的興起歷程時，章老師指出，這一制度在一定程度上可視為受到了中國古典官僚制度，尤其是科舉制度的影響。
但中國歷史上的官僚體系又和韋伯所界定的官僚制“理想型”存在一些不同。
章老師介紹了國內(nèi)學(xué)界對于“行政發(fā)包制”和“軍事發(fā)包制”的研究：中國古代由于信息傳遞困難、中央政府財政有限等原因，地方主官形同治理任務(wù)的“承包人”。到了革命根據(jù)地年代，由于各種條件的限制，也形成了根據(jù)地負(fù)責(zé)人如同軍事任務(wù)的“承包人”的特征。
1949年以來，中央和地方關(guān)系也在不斷調(diào)整，財政與人事兩個方面的制度安排，在很大程度上使“行政發(fā)包制”在不同時期體現(xiàn)出不同的特征。晚近中央政府加強(qiáng)“頂層設(shè)計”，加強(qiáng)“全面依法治國”，相比以往更加重視治理過程的合規(guī)性，但在一些具有高度試驗性、探索性的治理領(lǐng)域，目標(biāo)導(dǎo)向、自由裁量權(quán)較大的特征仍比較明顯，并衍生出“平臺發(fā)包制”這樣的治理模式。
基于對行政組織的探討，章老師進(jìn)一步引入了 “政策風(fēng)格”的概念。
革命戰(zhàn)爭年代的游擊戰(zhàn)深刻塑造了我國靈活應(yīng)變的政策風(fēng)格，在改革開放年代，這種風(fēng)格則體現(xiàn)在“試點”（特定政策領(lǐng)域內(nèi)的示范和試點項目）、“試驗區(qū)”（被賦予充分自主權(quán)的地方行政區(qū)）、“試驗性法規(guī)”（為政策試行而制定的暫行法規(guī)）等實踐之中。
通過中央指導(dǎo)下的政策實驗，地方的探索成果可以上升為國家政策，這一過程體現(xiàn)了中國治理體系的適應(yīng)性和創(chuàng)新性，也使得中國的法治體現(xiàn)出許多與西方國家非常不同的特點。
章老師在這一部分的最后強(qiáng)調(diào)，對于中國政策與治理過程的考察，最終都需要深入研究中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。西方常見政黨理論與法治理論都難以解釋中國共產(chǎn)黨在中國治理中所發(fā)揮的作用，在這方面存在許多知識上的空白。而這是法律與公共政策研究的重要議程之一。
六、法律與公共政策的課程展望
在課程的最后，章老師還展示了法律與公共政策研究的若干前沿領(lǐng)域，其一是鑄牢中華民族共同體意識研究，圍繞如何促進(jìn)各民族的相互交流、交往與交融，目前有大量法律問題亟待研究；第二是涉外法治與區(qū)域國別法的研究，重點關(guān)注與我國高度相關(guān)區(qū)域與國家的法律法制，例如美國的貿(mào)易政策及其法律工具的運用；第三是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、社會信用體系建設(shè)等領(lǐng)域的治理。
除此以外，法律與公共政策方向的老師們還努力從法律史的角度，來研究歷史上的法律與公共政策。
但不論具體研究的議題是什么，法律與公共政策方向所關(guān)注的元問題都是如何在全球語境下理解中國的道路與法治模式，為此就需要深入了解當(dāng)代法治實踐，同時學(xué)習(xí)法律史與比較法。法律與公共政策方向的學(xué)習(xí)能幫助同學(xué)們理解法律在實際政策過程中的作用，培養(yǎng)同學(xué)們的國際視野、比較思維、歷史考察能力和實踐調(diào)研能力。
最后，章老師歡迎同學(xué)們加入法律與公共政策方向的學(xué)習(xí)，鼓勵大家理解行動中的“活法”，為中國的法律與公共政策研究貢獻(xiàn)力量。